Beredskabsstyrelsen udpeger i Nationalt Risikobillede (NRB) 2022 14 risici, der bør rettes opmærksomhed mod på kort og mellemlangt sigt.
De 14 risici som Beredskabsstyrelsen kommer ind på er:
Sammenfatning
I NRB 2022 opsummerer Beredskabsstyrelsen sit løbende arbejde med at analysere de største samfundsmæssige risici set i dansk perspektiv. NRB har et mellemlangt sigte og skitserer de hændelsestyper, som Beredskabsstyrelsen vurderer, at der bør rettes størst beredskabsmæssig opmærksomhed mod inden for de næste fem år.
Formålet med NRB 2022 er først og fremmest at skabe bevidsthed om erkendte risici. Vurderingen af risici vil altid være kontekstafhængig. NRB skal derfor også give læseren anledning til at reflektere over de omhandlede risici, set fra eget ståsted.
NRB 2022 er udarbejdet i samarbejde med et bredt udvalg af eksperter fra sektoransvarlige myndigheder og andre aktører. Det er dog alene Beredskabsstyrelsen, som er ansvarlig for indholdet i sin helhed.
NRB 2022 er en videreførelse af det arbejde, der blev udført ifm. NRB 2013 og NRB 2017, som omhandlede henholdsvis 10 og 13 hændelsestyper. Vi stiller denne gang skarpt på 14, og vi vurderer – særligt på baggrund af COVID-19 pandemien, accelererende klimaforandringer, skærpede cybertrusler og sikkerhedspolitiske spændinger – at rapporten aldrig har været mere aktuel og
relevant end i dag.
Et hurtigt overblik over risikobilledet illustreres i figuren på side 4. Figuren oplister de 14 hændelsestyper i den tematiske rækkefølge, de optræder i rapporten, og er således ikke et udtryk for en rangorden. Figurens formål er alene at sammenligne hændelsestypernes indbyrdes.
Ved denne relative sammenstilling gælder, at figuren dels udtrykker vurderinger af ’realistiske værstefalds-udfald’ af en given hændelse, dels vægtede gennemsnitsbetragtninger fra den bagvedliggende analyse. Det er derfor vigtigt at understrege, at figuren angiver intervaller snarere end specifikke værdier, og at metoden hovedsageligt er kvalitativ.
Figurens venstre side angiver graden af udfordringer knyttet til hændelsestypernes kendetegn baseret på fire parametre: varighed, geografisk udbredelse, hyppighed samt forudgående indikatorer og/eller varslingsmuligheder.
Figurens højre side opsummerer hændelsestypernes mulige direkte eller afledte konsekvenser i Danmark baseret på seks parametre: liv, helbred, miljø, økonomi, ejendom og samfundsvigtige funktioner.
Årsagen til at de 14 hændelsestyper ikke opstilles i en prioriteret rækkefølge er, at der kan være et bredt spænd af hændelser inden for hver type, som kan have meget forskellige kendetegn og mulige konsekvenser, hvis eller når de materialiserer sig. Fx dækker hændelsestypen ’maritime ulykker’ både over ulykker med passagerskibe og med tankskibe. Ifm. førstnævnte er fokus i konsekvensvurderingen primært på et potentielt stort antal omkomne, hvorimod det for sidstnævnte er miljømæssige konsekvenser, som er i centrum.
Hvert af de 14 kapitler om hændelsestyper struktureres ensartet på følgende vis:
- Tekstbokse med eksempler på alvorlige hændelsesforløb, som har fundet sted i eller påvirket Danmark i nyere tid.
- Afsnit om de pågældende hændelsestypers karakteristik, forekomst, konsekvenser, tendenser og tidligere oplevede eksempler.
- Figurer, som illustrerer udfordringer knyttet til hændelsestypernes kendetegn samt deres mulige konsekvenser.
- Fiktive ’Hvad nu hvis…’ scenarier med realistiske værstefalds-hændelser som opfordring til læsernes videre refleksion.
Sammenlignet med NRB 2017 er der i NRB 2022 tilføjet et nyt kapitel med titlen ’Hedebølger og tørker’. De øvrige 13 kapitler er redigeret og opdateret med ny viden og eksempler, tilføjet nye afsnit om tendenser samt nye ’Hvad nu hvis…’ scenarier. Vi har endvidere ændret de grafiske illustrationer, som ledsager kapitlerne. Beskrivelser af metodegrundlag, risikoidentifikation, udvælgelsesproces mv. er flyttet om bagerst i rapporten.
Sammenfattende vil vi fremhæve følgende fra analysen af de 14 hændelsestyper.
Hedebølger og tørke
Ekstreme vejrhændelser har fået en endnu større rolle i NRB 2022 med det nye kapitel om hedebølger og tørke. Tilføjelsen er foretaget på baggrund af erfaringer fra den usædvanligt varme og tørre sommer i 2018 samt indikationer på, at lignende eller værre situationer vil optræde hyppigere i Danmark i takt med klimaforandringerne.
Den danske befolkning er mindre vant til – og bygningsmassen ikke så godt dimensioneret til – ekstreme varmegrader.
Trods gode varslingsmuligheder er det derfor den potentielle overdødelighed og presset på sundhedssektoren, som giver størst anledning til bekymring ifm. hedebølger. Samtidig kan højere brandrisiko ifm. tørker, og særligt faren for mange samtidige naturbrande, presse redningsberedskabet. Hedebølger og tørker kan bl.a. også resultere i skader på plante- og dyreliv, reduceret høstudbytte og udfordre samfundsvigtige funktioner som vandforsyning, energiforsyning, vej- og jernbanetransport mv.
Storme og orkaner
Storme og orkaner, oversvømmelser fra havet og ekstremregn har fortsat en fremtrædende plads i NRB 2022. Det skyldes primært, at de materielle vind- og vandskader på ejendom og kritisk
infrastruktur, afbrydelser af samfundsvigtige funktioner samt omkostninger til genopretning kan være enorme (som fx set ifm. decemberorkanen i 1999, skybruddet over Storkøbenhavn i 2011 og stormene Allan og Bodil i 2013). Risikoen for omkomne pga. oversvømmelser er dog heldigvis lavere end i lande med mere kuperet terræn (jf. fx de dødelige oversvømmelser efter voldsomme regnskyl i Tyskland, Holland, Belgien og Luxembourg i juli 2021).
Som noget nyt er risikoen for ’koblede vejrhændelser’ beskrevet i NRB 2022 – fx når konsekvenserne af en stormflod forværres af en allerede høj vandstand i vandløb og grundvand pga. forudgående langvarige og/eller hyppige regnhændelser. Der hersker stor usikkerhed mht. klimaforandringernes indvirken på vindstyrke og antal storme og orkaner i fremtidens Danmark, men de forventede temperatur- og vandstandsstigninger vil alt andet lige betyde flere episoder med oversvømmelser fra
havet, skybrud, kraftig regn og koblede nedbørshændelser.
Højvirulente sygdomme
I kapitlet om højvirulente sygdomme i NRB 2017 fremgik det, at der med jævne mellemrum opstår sygdomme, som kan udvikle sig til pandemier, og udover nye varianter af influenzavirus var coronavirus nævnt som mulig årsag.
Tre år senere blev pandemien med luftvejssygdommen COVID-19, forårsaget af coronavirus, en realitet. Pandemien påvirkede imidlertid Danmark og resten verden med konsekvenser, som var langt værre i omfang og rækkevidde end det, der var angivet i NRB 2017.
Vi havde ramt ganske godt i beskrivelserne af hændelsestypens karakteristika og forekomst, men undervurderet konsekvenser for liv, helbred, økonomi, ejendom, opretholdelse af samfundsvigtige funktioner mv. Nedlukning af samfundet og flere øvrige begivenheder, som Danmark har gennemgået i 2020-2022 rakte ud over vores daværende forestillingsevne. Konsekvensafsnittet i NRB 2022 kapitlet er på det grundlag omfattende revideret. Udsigten til COVID-19 pandemiens afslutning er fortsat uvis, og konsekvenserne vil kunne mærkes længe endnu. Det er desuden kun et spørgsmål om tid før den næste pandemi rammer, og ingen kan sige, om den bliver mildere eller værre.
Husdyrsygdomme
Risikoen forbundet med husdyrsygdomme synes også at være øget siden udgivelsen af NRB 2017.
Dels har Danmark i 2020-2022 oplevet sine hidtidigt to største sæsoner med udbrud af fugleinfluenza, dels førte udbrud af COVID-19 på minkfarme til aflivningen af samtlige mink og store menneskelige såvel som økonomiske følgevirkninger.
I samme periode indtraf det første udbrud af fiskesygdommen infektiøs hæmatopoietisk nekrose (IHN) nogensinde i Danmark, og afrikansk svinepest er rykket stadigt tættere på. Udbrud med afrikansk svinepest i Tyskland, blot få hundrede kilometer fra den danske grænse, fik i 2021 Fødevarestyrelsen til
at rette en appel til alle, der kan medvirke til at hindre smitte pga. truslen mod dyrevelfærden og eksporten af svinekød.
Blot et enkelt tilfælde på dansk grund vil angiveligt kunne medføre tab i milliardklassen pga. tabte eksportindtægter og udgifter til sygdomsbekæmpelse.
Vand- og fødevarebårne sygdomme
Kapitlet om vand- og fødevarebårne sygdomme er lettere revideret ift. NRB 2017, og risikoen fra de
mange forskellige sygdomme forekommer samlet set ret konstant. Blandt de største enkelthændelser de seneste år, kan fx nævnes et udbrud af Clostridium perfringens, som ramte 268 personer i 2019. Udover alvorlige konsekvenser for liv og helbred præges risikoen bl.a. af, at hændelser af denne type pr. definition vil være uvarslede, kan være meget langvarige, samt at det ofte er vanskeligt at opspore smittekilder.
Hvor drikkevandsforureninger typisk er meget lokale pga. af den decentrale forsyningsstruktur, vil fødevaresygdomme kunne optræde i klynger blandt forbrugere over alt, hvor det
forurenende produkt distribueres og anvendes.
Nukleare ulykker
Blandt NRB 2022’s fire kapitler om ulykker, er kapitlet om nukleare ulykker udvidet med relevant information og opdateret viden ift. NRB 2017. Blandt de 14 hændelsestyper i NRB 2022 scorer nukleare ulykker nu højest på konsekvensparametrene miljø og ejendom og næsthøjest på økonomi (efter højvirulente sygdomme).
En ulykke på et europæisk kernekraftværk eller et nukleart drevet fartøj i dansk farvand ville under ugunstige vind- og nedbørsforhold kunne resultere i geografisk omfattende og langvarig radioaktiv forurening af større landområder, bygninger og infrastruktur. Sandsynligheden for at mennesker kan få akutte stråleskader i Danmark vurderes som meget lav, men der hersker større usikkerhed omkring psykologiske konsekvenser og reaktioner i befolkningen.
Kemiske stoffer
Kapitlet om ulykker med kemiske stoffer er ikke tilføjet større ændringer eller nye danske eksempler
sammenlignet med NRB 2017.
Katastrofale industriulykker og transportulykker med kemiske stoffer er yderst sjældne i Danmark, og dette forventes ikke at ændre sig i lyset af de tendenser, som nævnes i kapitlet.
Hændelser såsom fyrværkerieksplosionsulykken i Seest (2014) og transportuheldet med acrylonitril
i Næstved (1992) tjener dog fortsat som påmindelser om, hvor omfattende risici for særligt liv,
helbred og miljø, denne hændelsestyper indebærer.
Maritime ulykker
Kapitlet om maritime ulykker peger bl.a. på risici forbundet med krydstogtsturisme. Før COVID-19 pandemien satte turismen på pause i 2020-2021, sås næsten en fordobling over ti år i antallet af
krydstogtskibe, som sejlede gennem danske farvande og anløb danske havne.
Samtidig er skibene blevet større for at kunne rumme tusindvis af passagerer og besætningsmedlemmer. Kollision eller brand på et krydstogtskib vil derfor kunne resultere i en langt større maritim katastrofe end tidligere oplevet i Danmark. Tilsvarende kan en vækst i antallet og størrelsen af tankskibe i danske farvande alt andet lige øge risikoen for forureningsulykker af hidtil uset omfang.
Transportulykker
”…et intercitytog på vej i vestlig retning bliver ramt af udragende jerndragere fra et modkørende godstog. Den venstre side af intercitytoget bliver herved flået op.” Sådan blev ’Hvad nu hvis’ scenariet i kapitlet om transportulykker indledt i NRB 2017.
Den 2. januar 2019 indtraf på tragisk vis noget lignende på Storebæltsbroen, da et intercitytog blev ramt af en løsrevet sættevognstrailer fra et modkørende godstog. Trailerladet trængte op gennem venstre side af forreste vognafdeling, hvorved otte passager blev dræbt og 18 kvæstet. En beskrivelse af ulykken indleder nu kapitlet i NRB 2022 og tjener bl.a. som en påmindelse om, hvor hurtigt transportulykker kan indtræffe. Fraværet af ligeså store jernbaneulykker i de forudgående 30 år i Danmark – samt fraværet af større flyhavarier eller massedødsulykker på veje, broer og i tunneller – betyder imidlertid, at der ikke er ændret ved hændelsestypens overordnede placering i risikobilledet.
Cyberhændelser
På baggrund af aktuelle trusselsvurderinger er kapitlet om cyberhændelser i NRB 2022 væsentligt
omskrevet ift. NRB 2017, og i oversigtfiguren placeres denne hændelsestype nu som én af de værste på konsekvenssiden. De seneste år har der kunnet observeres en accelererende stigning i antallet og alvorligheden af forskellige typer cyberangreb, og truslen mod danske myndigheder og virksomheder fra cyberkriminalitet og cyberspionage vurderes pt. som meget høj. Som en foruroligende tendens er der i udlandet også set flere nyere eksempler på destruktive cyberangreb mod kritisk infrastruktur.
Truslen fra sådanne målrettede angreb i Danmark vurderes p.t. som lav, men er alligevel nødvendig
at forholde sig til – pga. de mulige afledte konsekvenser, hvor danske myndigheder og virksomheder kan blive ramt tilfældigt, som det fx skete for Mærsk ifm. NotPetya-angrebet, som startede i Ukraine i 2017. Tendenser, der kan påvirke risikoen på mellemlangt sigt, inkluderer bl.a. udrulning af 5G- netværket, øget tilkobling af enheder til internettet, integration af kritiske it-systemer, outsourcing af it-infrastruktur, datacentre og driftsopgaver til underleverandører, anvendelsesmulighederne for kunstig intelligens samt udviklingen inden for kvantecomputere.
Terrorhandlinger
Kapitlet om terrorhandlinger er tilføjet tekst fra den seneste ”Vurdering af terrortruslen mod Danmark’ (VTD) fra Politiets Efterretningstjeneste (PET).
Kapitlet afspejler bl.a., at truslen fortsat er alvorlig, at den primært stammer fra militante islamister, samt at terrorangreb med lettilgængelige midler (fx knive, slagvåben, ildspåsættelser eller køretøjer), skydevåben eller hjemmelavede bomber fortsat er de mest sandsynlige angrebsformer i Danmark. Eftersom NRB udgives med længere intervaller (ca. hvert 4. – 5. år) end VTD, henvises læsere altid til den gældende VTD på PET’s hjemmeside for de mest aktuelle trusselsvurderinger. Kapitlet er udvidet
med Beredskabsstyrelsens vurderinger af forskellige potentielle konsekvenser, herunder bl.a. afledte indsatstyper, som kan lægge stort pres på politi, sundhedsberedskab og redningsberedskab, samt følgevirkninger for samfundet i bredere forstand.
Rumhændelser
Rapportens sidste kapitel
har skiftet titel fra ’Rumvejr’ til ‘Rumhændelser’.
Kapitlet inkluderer således
nu både hændelser forårsaget af soludbrud (rumvejr)
og utilsigtede kollisioner
mellem det hastigt voksende antal menneskeskabte rumobjekter som satellitter, rumsonder,
rumfartøjer og ’rumaffald’ (bl.a. udtjente satel
litter, brudstykker af satellitter og fragmenter fra
løfteraketter). Begge slags hændelser kan sætte
satellitter helt eller delvis ud af drift og i værste
fald udgøre en generel risiko for moderne menneskelig aktivitet på Jorden, herunder i Danmark,
pga. vores afhængighed af satellitbaseret infrastruktur til navigation, tidsangivelse, kommunikation, finansielle transaktioner og en uendelig lang
række andre digitale processer.
Formål, målgruppe og anvendelsesmuligheder
Formålet med NRB 2022 er først og fremmest at skabe bevidsthed om erkendte risici. Vurderingen af risici vil altid være kontekstafhængig.
NRB skal derfor også give læseren anledning til at reflektere over de omhandlede risici, set fra eget ståsted.
NRB 2022 har flere målgrupper, særligt topledere og beredskabsplanlæggere i centrale, regionale og kommunale myndigheder samt i offentlige og private virksomheder med ansvar for samfundsvigtige funktioner. Andre målgrupper er det nationale krisestyringssystems tværgående fora, beredskabsaktører i frivilligsektoren, undervisere og studerene på uddannelser med beredskabsfagligt indhold og befolkningen generelt.
Beredskabsstyrelsen anbefaler myndigheder og andre organisationer at anvende NRB som et afsæt for arbejde med beredskab, sikkerhed og krisestyringskapacitet, uanset at konkrete krisers karakter, varighed, omfang og konsekvenser sjældent kendes på forhånd. Konkret kan NRB eksempelvis anvendes som inspiration til:
- Udarbejdelse eller opdatering af et eget risikobillede. Organisationens risikobillede bør indeholde et udvalg af risici, som vurderes mest relevante for eget ansvarsområde, og behøver ikke at ligne NRB 2022 i form, metode eller omfang. Alternative titler kan fx være risikoprofil, risikokatalog, scenariebank, risikoanalyse, risikovurdering eller risiko- og sårbarhedsanalyse. Et eget risikobillede kan være en vigtig del af organisationens planlægningsgrundlag som led i helhedsorienteret beredskabsplanlægning. Øget fælles forståelse af hvilke risici, der kan true organisationen, giver et stærkere fundament til at vurdere behov for forebyggende og afhjælpende tiltag.
- Udarbejdelse eller opdatering af beredskabsplaner som understøttende element for organisationens krisestyring. Når en organisation har et risikobillede, tegner der sig også et billede af, hvad organisationen skal tage højde for i sin generelle beredskabsplan og eventuelt beskrive i tilknyttede delplaner, indsatsplaner og instrukser. Hvis man ser på tværs af risici, tegner der sig et tydeligere
- billede af, hvad der skal planlægges for og beskrives i plansættet.
- Formulering af strategiske målsætninger eller opmærksomhedspunkter for bestemte hændelsestyper til brug i interne eller tværgående krisestabe, som så ligger klar, hvis/når krisen rammer. Dette kan være et nyttigt redskab i den tidskritiske indledende fase af en krise, som dog naturligvis skal kunne justeres afhængigt af det konkrete hændelses- og indsatsforløb.
- Arbejde med kontinuitetsplanlægning og robustliggørelse af egen organisation inden for forretningsområder, der kan være udsatte
- ved kriser, såsom it eller logistik og forsyningskæder.
- Planlægning af øvelser, fx ved hjælp af de historiske eksempler og fiktive ’Hvad nu hvis’ scenarier skitseret for hver hændelsestype i NRB. Scenarierne kan ved behov nedskaleres ud fra lokale forudsætninger til mindre alvorlige hændelser, som dog stadig kan være katastrofale for lokalsamfund eller enkeltorganisationer.
- Uddannelses- og træningsaktiviteter med henblik på opbygning af krisestyringskompetencer, udveksling af beredskabsfaglig viden
- og erfaringer mv.
- Tilrettelæggelse af undervisningsforløb. NRB bør endvidere ses i sammenhæng med tematiske nationale risiko- og trusselsvurderinger udgivet af andre myndigheder.
Det gælder fx rapporter som:
- ‘Vurdering af terrortruslen mod Danmark’ (VTD) fra Center for Terroranalyse (CTA) i Politiets Efterretningstjeneste (PET). ’Vurdering af spionagetruslen mod Danmark’ fra PET.
- ’Efterretningsmæssig Risikovurdering’ fra Forsvarets Efterretningstjeneste (FE).
- ’Cybertruslen mod Danmark’ fra Center for Cybersikkerhed (CFCS) i FE.
- ’Det Biologiske Trusselsbillede – risici og forebyggelse’ fra Center for Biosikring og Bioberedskab (CBB) i Statens Serum Institut.
AFGRÆNSNING
De 14 hændelsestyper i NRB 2022 er langt fra en udtømmende liste over risici for Danmark.
Da der er tale om et nationalt risikobillede, er udvælgelsen foretaget ud fra følgende kriterier.
Hver type skal kunne udmønte sig i hændelser, forstået som afgrænsede forløb (i tid og rum), som indebærer alvorlige og umiddelbare negative konsekvenser inden for Danmarks grænser og medfører et akut behov for koordination og krisehåndtering på et niveau, der ikke blot er lokalt.
Hændelsestyper, som kan håndteres inden for beredskabets daglige rammer, som forekommer relativt hyppigt, eller som kun har betydning for afgrænsede dele af det danske samfund, er således ikke inkluderet. Sådanne hændelsestyper kan imidlertid være relevante at medtage i regionale, lokale eller organisatoriske risikobilleder. Som eksempel kan nævnes komplekse, men enkeltstående bygningsbrande, som er et fast element i de kommunale redningsberedskabers risikobaserede dimensionering.
Hændelsestyper, som er usandsynlige i eller nær Danmark (fx større jordskælv), er ligeledes ikke inkluderet, uanset at sådanne hændelser vil kunne have konsekvenser for danskere og danske interesser i udlandet. Udenrigs- og sikkerhedspolitiske kriser, fx evakuering af personer til Danmark efter krigshandlinger i udlandet, behandles heller ikke i NRB.
Det samme gælder såkaldte ’megatrends’ og ’risikodrivere’ af en mere global karakter og/ eller med meget lang tidshorisont (fx klimaforandringer, tab af biodiversitet, knaphed på naturressourcer, befolkningsvækst, urbanisering, irregulær migration, teknologisk udvikling).
Sådanne fænomener kan påvirke forekomsten af hændelser i Danmark, også inden for NRB 2022’s femårige perspektiv, og kan meget vel vise sig at forårsage morgendagens mest udfordrende kriser, men de udgør ikke i sig selv hændelsestyper.
Endelig medtages potentielt eksistentielle risici for menneskeheden ikke (fx udslettelse pga. atomkrig, massivt asteroidenedslag eller udbrud af en supervulkan).
I udvælgelsen de 14 hændelsestyper er der lagt vægt på, at der findes tilstrækkelig viden om hændelsestyperne til, at den bagvedliggende analyse af kendetegn, forekomst, mulige konsekvenser og tendenser kan betegnes som troværdig. Sandsynligheden for specifikke hændelser varierer imidlertid så meget, at der ikke gives konkrete bud herpå i NRB 2022.
Udvalget er naturligvis heller ikke nogen garanti for, at der ikke vil optræde uforudsete større hændelser af andre typer, inden for rapportens femårige tidshorisont.
Det skal slutteligt understreges, at fokus i rapporten helt primært er på risici. NRB 2022 er ikke en national kapacitetsanalyse, og formålet er ikke at skabe overblik over det danske samfunds samlede ressourcer eller evne til at imødegå og håndtere de 14 hændelsestyper. Der afdækkes dermed heller ikke specifikke eksempler på robusthed eller sårbarheder i NRB 2022, og der identificeres ikke konkrete behov for forebyggende og afhjælpende initiativer. Ansvaret herfor følger sektoransvarsprincippet og påhviler bl.a. i henhold til beredskabslovens §§ 24 og 25 de enkelte ministre, kommunalbestyrelser og regionsråd. Vi opfordrer derfor til, at rapportens læses med inddragelse af egne betragtninger omkring den modstandskraft over for hændelsestyperne, der findes i Danmark – særligt blandt læsere på strategisk beslutningstagerniveau.
Øvrige informationer om beredskabsplanlægning og krisestyring kan findes på brs.dk. Interesserede læsere er også velkomne til at henvende sig på brs@brs.dk, såfremt yderligere oplysninger søges.